'Yarı Başkanlık Sistemi' araştırması kitaplaştırıldı

TBMM - Alp Özden

Kitabın Yayın Yönetmenliğini TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanı Ahmet Yıldız, editörlüğünü Havvana Yapıcı Kaya gerçekleştirdi.

Kitapta, Yarı Başkanlık sisteminin teori, pratik ve üzerindeki tartışmaları ile Fransa, Polonya ve Rusya örnekleri ayrıntılı olarak inceleniyor. Kitapta yarı başkanlık sistemi ve bu ülkelerle ilgili değerlendirmeler özetle şöyle:

"Robert Elgie'ye göre, anayasalarında halk tarafından seçilen bir devlet başkanı ile parlamentonun guvenoyuna tabi hukumetin birlikte yer aldığı ulkeler, yarı-başkanlık modeline sahiptirler. Elgie'nin bu tanımına uygun 60'a yakın ulke bulunmaktadır.

Ülke örnekleri göstermektedir ki, farklı bir siyasi tarihe, siyasi kültürel ve sosyo-ekonomik yapıya sahip bu ulkelerde yarı-başkanlık sisteminin işleyişi de oldukça farklı mahiyet arz etmektedir. Dolayısıyla ulkelerin demokrasi karneleri uzerinden bir değerlendirmede bulunarak ulkedeki sağlıklı yapının veya arzu edilmeyen durumun yarı-başkanlık sisteminden kaynaklandığını ileri surmek veya faturayı sadece sisteme kesmek doğru olmayacaktır.

Yarı-başkanlık sistemlerinde esas aktör, başkanlık sistemlerinde olduğu gibi devlet başkanıdır. Hatta o kadar ki devlet başkanının kişisel özellikleri, yönetim anlayışına ve diğer aktörlerle munasebetlerine yön verebilmektedir. Devlet başkanının yetkilerinin yanı sıra hukumet ve parlamentoyla ilişkilerin duzenleniş şekli ulkedeki siyasi pratikleri anlamamız açısından buyuk önem arz etmektedir.

Devlet başkanlarının parlamentolar karşısındaki konumunu guçlendiren yetkilerin başında parlamentoyu feshetme yetkisi gelmektedir ki bu yetki her uç örnekte de mevcuttur. Fransa'da devlet başkanı, hiçbir sebebe bağlı kalmadan parlamentoyu feshetme yetkisine sahiptir. Bu yetki, devlet başkanı tarafından istedikleri gibi bir parlamento çoğunluğunu elde etmek amacıyla pek çok kez kullanılmıştır.

Yarı-başkanlık modelinde devlet başkanının konumunu guçlendiren diğer bir yetki grubu yasamaya ilişkin yetkileridir. Bu yetkiler, kanun önerisinde bulunma, kanunları veto etme ve kararname çıkarma yetkisidir. İlk olarak, Rusya ve Polonya'da devlet başkanları, kanun önerisinde bulunma yetkisine sahipken Fransa'da cumhurbaşkanı kanun önerisinde bulunamamaktadır. Fransa, Rusya ve Polonya'da devlet başkanlarına tanınan ortak yetkilerden birisi veto yetkisidir. Ancak devlet başkanının vetosu, Fransa'da basit çoğunluk, Rusya'da uçte iki ve Polonya'da beşte uç çoğunlukla parlamentolar tarafından aşılabilmektedir. Dolayısıyla her uç örnekte de geciktirici veto söz konusudur.

Rusya ve Polonya'da devlet başkanlarına tanınan başbakanı atama yetkisi parlamentonun onayına tabidir. Fransa'da ise zımni guvenoyu olarak adlandırılan uygulama ile hukumetin kurulması için Meclisten guvenoyu istenmesine gerek görulmemiş ve böylece hukumetlerin kurulması kolaylaştırılmıştır.

Yarı-başkanlık rejimlerinde devlet başkanı-hukumet ilişkilerini belirleyen duzenlemelerden birisi de bakanlar kurulu (kabine) toplantılarına kimin başkanlık ettiği hususudur. Bu husus, her uç ulke anayasasında duzenlenmiştir. Fransa ve Rusya'da kabine toplantılarına devlet başkanı, Polonya'da ise başbakan başkanlık etmektedir. Fransa'da başbakanın bakanlar kuruluna başkanlık etmesi için cumhurbaşkanının kendisine vekalet vermesi gerekmektedir. O kadar ki, cumhurbaşkanının katılmadığı bakanlar kurulu toplantısı anayasal açıdan geçerli değildir. Ayrıca, bakanlar kurulunca kabul edilen karar, kararname ve KHK'lerin cumhurbaşkanınca imzalanması anayasal zorunluluktur. Dolayısıyla Fransa'da bakanlar kurulunun gerçek patronunun cumhurbaşkanı olduğu rahatlıkla söylenebilir. Polonya'da devlet başkanı bakanlar kurulu toplantılarına başkanlık edememektedir. 1997 Anayasası cumhurbaşkanına belirli konularda Kabine Konseyini toplama ve başkanlık etme yetkisi vermekteyse de Konsey bakanlar kurulunun yetkilerine sahip değildir.

Üç ulke örneğinde dikkat çeken ortak noktalardan birisi, anayasanın, hukumetlerin parlamentolar tarafından duşurulmesini zorlaştıran hukumleri içermesidir.

Her uç ulkede de olağanustu hal ilan etme yetkisi devlet başkanlarına ait olsa da Fransa'da devlet başkanı bu yetkisini, Rusya'da olduğu gibi parlamento onayına ve Polonya'da olduğu gibi bakanlar kurulunun talebine bağlı kalmadan kullanabilmektedir.

Üç ulke örneğinde görulen ortak hususlardan birisi, devlet başkanlarının olağanustu dönemlerde parlamentonun alt kanadını feshedememesidir.

Üzerinde durulması gereken diğer bir yetki alanı devlet başkanları atama yetkileridir. Parlamenter sistemlerde ve başkanlık sistemlerinde olduğu gibi yarıbaşkanlık sisteminde de devlet başkanları, ust duzey kamu görevlileri, yargı mensupları, ust duzey ordu mensupları, bağımsız kurumların başkanlarını atamak gibi önemli yetkilere sahiptirler."

"Fransa, model gösterilmektedir"

Yarı-başkanlık sistemini benimseyen uç ulkede de erklerarası ilişkileri duzenleyen anayasal çerçeve oldukça farklı olduğu belirtilen araştırmada, Fransa'daki sistemin, devlet başkanının hukumeti atama yetkisine sahip olup görevden alamaması nedeniyle, "başbakanlı-başkanlık model" olarak sınıflandırıldığı kaydedildi. Araştırmada, şunlar kaydedildi:

"Bugun için iyi işleyen bir demokrasiye sahip Fransa, yarı-başkanlık sistemi açısından model gösterilmektedir. Zira daha sonra yarı başkanlık sistemini kabul eden ve Fransa'nın eski sömurgesi olan bazı Afrika ulkeleri tarafından taklit edilmiştir. Anayasa, guçlu bir başbakan öngörse de 1986 yılına kadar sistem, parlamento çoğunluğunun desteğine sahip cumhurbaşkanlarının hakimiyetinde bir nevi superbaşkanlık olarak işlemiştir.

1990'da yarı-başkanlık modelini benimseyen Polonya'da, ilk yıllarda aktörlerarasında meşruiyet temelli çatışmalar yaşanmış ancak ilerleyen yıllarda sistem daha iyi işlemeye başlamıştır. 1992 Kuçuk Anayasa duzenlemesi ile hukumetve parlamento lehine bazı duzenlemeler yapılmasına karşın 1997 Anayasası yururluğe girene kadar cumhurbaşkanı, elinde bulundurduğu kapsamlı yetkiler sebebiyle, çok sayıda partinin ve genelde istikrarsız koalisyon hukumetlerinin yer aldığı parlamento karşısında daha etkin bir rol oynamıştır. Devlet başkanı, parlamento ve hukumet arasındaki çatışmaların damgasını vurduğu ilk yılların ardından 1997 yılında kabul edilen yeni anayasa ile aktörler arasındaki guç dağılımı yeniden belirlenmiş ve devlet başkanının yetkileri kısmen de olsa törpulenmiştir.

Rusya ise 1989'da Sovyet sisteminin çökmesine kadar guçlu yöneticilerin ve zayıf parlamentoların bulunduğu otokratik ve merkezi bir siyasi geleneğe sahip olmuştur. 1993'te kabul edilen yeni Anayasa'da bu geleneğin yansımalarını bulmak mumkundur. 1993 Anayasası halk tarafından seçilen bir devlet başkanı ve hem parlamentoya hem de devlet başkanına karşı sorumlu hukumet öngörmektedir. Dolayısıyla Rusya'daki yarı-başkanlık modeli, başbakan ve hukumetin, hem parlamento hem de devlet başkanı tarafından görevden alınabilmesi nedeniyle başkanlı-parlamentarizm olarak sınıflandırılmaktadır.1993 Rusya Anayasası, devlet başkanını sistemin merkezine yerleştirmiş ve parlamento ve hukumet karşısında asimetrik yetkilerle donatmıştır. Bugun itibariyle ulke belli başlı demokrasi endeksleri tarafından özgur olmayan otoriter sistem olarak değerlendirilmektedir."

Çiçek'ten önsöz

TBMM Başkanı Cemil Çiçek de kitaba yazdığı önsözde, uzun yıllardır devam edegelen hukumet sistemi tartışmalarının, çoğu zaman teorik analizleri tekrar etmekten öteye geçemediğini kaydetti.

Kısır kavramsal tartışmalar ve anayasal mimari uzerinden yapılan sistem değerlendirmeleri, konunun bihakkın anlaşılmasında yeterli olamadığını belirten Çiçek, "Dolayısıyla özgun tarihi ve siyasi şartlar içerisinde, farklı saiklerle hukumet sistemlerinden birisini tercih eden ulkelerdeki uygulamaları ve ulke tecrubelerini dikkate almak ve tartışmaları sadece teorik duzeyden ibaret görmeyip, sahadan örneklerle çok boyutlu hale getirmek mecburiyetindeyiz. İdeal bir anayasal çerçevenin varlığı, hiçbir sistem içerisinde anayasal organlar arasında ideal ve barışçıl bir ilişkiyi garanti etmemektedir" dedi.

Çerçevesi anayasalarla belirlenen devlet başkanı, parlamento ve hukumet arası ilişkilere tesir eden pek çok faktör bulunduğunu ifade eden Çiçek, tarihi ve siyasi mirasın, parti ve seçim sisteminin, parlamento çoğunluğunun yapısının ve hatta bazen siyasi aktörlerin kişilik özelliklerinin, aynı hukumet sistemini uygulayan ulkelerde çok farklı neticeler doğurduğunu kaydetti.

Çiçek, "Dolayısıyla ulke örneklerini ve örnekler arasındaki farklıkları, sebep ve sonuçlarıyla birlikte dikkate almadan sağlıklı bir hukumet sistemi tartışmasının yapılamayacağı ortadadır" değerlendirmesinde bulundu.